以地市为主管理高中教育，虽然事实上已经是全国大多数地方的普遍做法，但却从未上升到国家或者省一级教育管理的体制层面加以明确。

这种管理主体不明晰，省、地、县多头管理，似乎都管而又都可放任不管的状况长期存在，不能不说是造成高中教育乱象频出、“片追”难除的重要根源所在。

近几年，基础教育领域重大改革举措频出，全社会高度关注。尤其令人激动和鼓舞的是，这次改革聚焦于基础教育的最高阶段——普通高中教育，以立德树人为统领，将课程改革和考试招生制度改革紧密结合起来，综合、系统地予以推进，首次实现了从课程标准、到教材、到教学、到评价、到考试招生五大育人环节的贯穿衔接。这必将有利于克服以往单一改革突进，互不协调，难以持续的尴尬局面，让人们看到了胜利的曙光。当前，随着学生核心素养、普通高中新课程标准以及高考改革方案、中考改革方案的陆续颁布实施，可以说，美好的顶层设计已经基本绘就，下一步工作的着重点应是如何抓好贯彻落实，真正让改革成果惠及亿万中小学生。

但是，现实存在的问题是，许多地方的中小学校仍然行进在传统教育的轨道上，无论在观念还是在运行机制等方面，与以人为本、立德树人的理想追求差距较大。特别是以片面追求升学率为核心的价值观念和制度体系不破除，新的致力于为每个学生提供适合教育的课程改革就注定难以发生。因为，结构决定性质，存在决定意识。如果我们不能把根植于地方和学校中的刺激“片追”的具有结构性的存在搞清楚，然后对症下药，有的放矢地深化改革、配套改革，就难以确保美好的顶层设计不会流于形式。

造成高中学校片面追求升学率的因素固然很多，但以我多年在地市工作的经验和观察看，最具结构性、体制性影响的还是在地市一级。这不仅因为，高考指标到省，地市才是高考竞争的最上位的单位，有着地方利益的驱动；更主要的还是在体制上。就全国大多数地方的情况而言，目前，地市不仅负责高中学校的设置与审批，而且还负责管理高中学校的考试招生、办学评价，以及对县处级校长的考核任命等，对普通高中的影响力，远远超越省和县。即使许多高中学校是由县里举办的，但限于行政隶属关系，学校数量又少等因素制约，往往难以自主自立起来。而省一级不直接举办和管理高中学校，而且一个省的高中学校又往往数量众多，难以有效顾及。在这种情况下，地市事实上成为了总揽整个区域内高中教育发展的领导者、指导者。特别是在人民群众高度关注高考的环境下，地市自然就成了抓高考的主要推手，高考成绩如何也成为了衡量一个地市教育水平高低的核心内容，甚至成为考核评价地市教育局工作是否得力的主要依据。对于地市而言，抓高考几乎就是压倒一切的重中之重的职责任务，高考好可以“一好遮百丑”，高考不好其他成绩都没有用。

对此，许多地市的教育局长坦言，自己上任后第一位的任务，就是如何提高高考成绩，确保不能在高考上出现任何闪失。无论是领先的地市还是落后的地市，几乎概莫能外。于是，从地到县到学校，压力层层传导，各种明的暗的抓高考的招数层出不穷、大行其道也就不足为怪了。像这样历经数十年不断被固化、体制化的格局不被打破，再好的顶层设计恐怕也难有立锥之地。这一点，从近一二十年我们推进课程改革和考试招生制度改革的经验教训中，应当不难得出。

究竟怎样才能让地市主动适应新的时代需要，切实地从抓高考转变为积极主动地抓高中课程改革全面实施素质教育呢？从经验和实践看，应当着重从进一步理顺高中教育管理体制入手，推动地市教育深化改革，着力构建市域内中小学全面实施素质教育的体制机制。

应明确高中教育以地市为主的管理体制，将改革发展高中教育的责任主体落实到位。以地市为主管理高中教育，虽然事实上已经是全国大多数地方的普遍做法，但却从未上升到国家或者省一级教育管理的体制层面加以明确。这种管理主体不明晰，省、地、县多头管理，似乎都管而又都可放任不管的状况长期存在，不能不说是造成高中教育乱象频出、“片追”难除的重要根源所在。

我们应当学习借鉴实施义务教育的成功经验。我国实施九年制义务教育曾是多么艰难繁重的历史任务，之所以能在较短的时间内迅速实现，究其根源，我认为，最重要的就是适时确立起了义务教育实行省级统筹、以县为主的管理体制，充分调动起县级办学和管理的积极性和主动性。应当说，面对困扰发展的重大历史任务，善于从体制改革上寻突破，这已成为我们社会主义制度的一个巨大优势所在，不仅教育改革如此，经济文化建设也是这样。只要在体制上明确了改革发展的职责定位，我们的党委政府往往能够迅速动员和聚集起强大能量，将事业推向前进。所以，在全面普及高中阶段教育、全面深化高中教育改革、全面提高教育质量的新的历史时期，我们应当更加坚信和善于运用体制改革的力量，破解重大改革难题。而且，同义务教育那样，明确高中教育省级统筹，以地市为主的管理体制，也有利于完善形成高等教育以省为主、高中教育以地市为主、义务教育以县为主，各有侧重，职责清晰的教育管理新格局。

对此，难免有人会有疑问，地市能够担当起这样的重任吗？我想说的是，我们应该坚持实践是检验真理的唯一标准。我们在山东省潍坊市进行了十几年的改革探索表明，在国家和省里的支持下，只要地市敢于担当、善于改革，当前影响和制约包括高中教育在内的整个基础教育发展的突出矛盾和问题，都是可以得到有效解决的。更何况，最近中央全面深化改革领导小组又审议通过了《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，为地方政府落实教育职责提供了难得的尚方宝剑。我们应当抓住这一难得历史机遇，进一步理顺高中教育管理，为加快确立以学生的全面发展、健康成长为出发点和归宿的教育体制提供动力和保障。

（作者张国华，为教育部基础教育课程教材发展中心副主任）